Une question constitutionnelle : les présidents américains ont-ils le pouvoir de déclarer la guerre ?

La question de savoir si un président américain a le pouvoir de déclarer la guerre relève du droit constitutionnel américain. Cette question peut recevoir une réponse doctrinale, politique ou historique. Quoi qu’il en soit, tout dépend de l’année 1964. Et l’histoire racontée par les événements de cette année-là, et des décennies qui ont suivi, est l’histoire de la lente érosion du pouvoir du Congrès.

Le 2 août 1964, des torpilleurs nord-vietnamiens attaquent l’USS Maddox dans le golfe du Tonkin. À la suite d’un rapport très controversé faisant état d’une deuxième attaque, le président Lyndon B. Johnson a ordonné un bombardement et a demandé au Congrès d’adopter une résolution commune de soutien. Johnson cherchait à obtenir une telle résolution depuis les dernières semaines de 1963 et avait commencé à en discuter sérieusement en février suivant. « Etant issu du Congrès », a déclaré plus tard le conseiller de Johnson, Jack Valenti, « il était très, très mécontent et mécontent du fait que nous nous amusions en Asie du Sud-Est sans l’approbation du Congrès. » En tant que sénateur, Johnson s’était particulièrement opposé au fait qu’Harry Truman ait envoyé des troupes en Corée sans solliciter le soutien du Congrès. Si un président avait tenté de s’en tirer alors que Johnson était chef de la majorité au Sénat, Valenti a déclaré : « Lyndon Johnson lui aurait arraché les couilles ».

Pressé par Johnson de soutenir les actions de l’administration au Vietnam, le sénateur J. William Fulbright de l’Arkansas, président de la commission sénatoriale des relations étrangères, s’est mis au travail pour quereller ses collègues immédiatement après l’attaque du Maddox. Au Sénat, il a assuré que la mesure était extrêmement restrictive, mais il était également clair qu’au moins certains membres du Sénat comprenaient la portée de la résolution.

M. BREWSTER : Ma question est de savoir s’il y a quelque chose dans la résolution qui autoriserait, recommanderait ou approuverait le débarquement de grandes armées américaines au Vietnam ou en Chine.

M. FULBRIGHT : Il n’y a rien dans la résolution, telle que je l’ai lue, qui l’envisage. Je suis d’accord avec le sénateur: c’est la dernière chose que nous voudrions faire. Cependant, le langage de la résolution ne l’empêcherait pas. Cela autoriserait tout ce que le commandant en chef estime nécessaire.

Le 7 août, le Congrès a publié une résolution commune déclarant son soutien à « la détermination du président, en tant que commandant en chef, à prendre toutes les mesures nécessaires pour repousser toute attaque armée contre les forces des États-Unis et prévenir toute nouvelle agression ». Johnson était ravi, remarquant que la résolution du golfe du Tonkin, « comme la chemise de nuit de grand-mère… couvrait tout ».

Fulbright en est venu à regretter à la fois le vote et la guerre dont il a autorisé la conduite. En 1967, il présida des audiences sur les opérations militaires américaines au Vietnam. Johnson, furieux de ce qu’il considérait comme une trahison, a déclaré : » Vous savez, quand vous traitez une vache et que vous avez tout ce lait blanc mousseux dans le seau et que vous avez presque fini, quand tout d’un coup la vache passe sa queue à travers un tas de fumier et le gifle dans ce lait blanc mousseux ? C’est Bill Fulbright. » En 1971, las de la guerre du Vietnam, le Congrès a abrogé la résolution du Golfe du Tonkin. Deux ans plus tard, déterminé à empêcher « un autre Vietnam », le Congrès a adopté conjointement la résolution sur les puissances de guerre ; cette mesure visait à récupérer au pouvoir législatif son pouvoir constitutionnel exclusif de déclarer la guerre, limitant les circonstances dans lesquelles un président pourrait le faire à « une urgence nationale créée par une attaque contre les États-Unis, leurs territoires ou possessions, ou leurs forces armées ».

En 1964, la Chambre a voté à l’unanimité en faveur de la résolution du golfe du Tonkin, et seuls deux sénateurs ont voté contre : Ernest Gruening, démocrate et ancien gouverneur de l’Alaska, et Wayne L. Morse, démocrate de l’Oregon et ancien doyen de la faculté de droit de l’Oregon. Gruening, qui a suivi une formation de médecin, a débuté sa carrière en tant que journaliste spécialisé dans la politique étrangère et a été rédacteur en chef au La nation. Sa position concernant l’implication américaine au Vietnam remonte à son opposition à l’occupation américaine d’Haïti.

Un soi-disant progressiste pacifiste de l’ère wilsonienne, Gruening, anti-impérialiste et pro-démocratie, s’était opposé à l’implication américaine dans les guerres étrangères depuis les années 1920. Élu au Sénat en 1958, il avait constamment mis en garde contre l’entrée des États-Unis dans la guerre au Vietnam, remettant en question les services de renseignement américains et la qualifiant, en mars 1964, de « guerre impossible ». Au cours du débat sur la résolution du golfe du Tonkin, Gruening a déclaré que « l’allégation selon laquelle nous soutenons la liberté au Sud-Vietnam sonne creux ».

La dissidence de Morse est le cas le plus intéressant. Morse, un républicain progressiste du Wisconsin et un fervent guerrier froid, avait été élu au Sénat de l’Oregon mais quitta le Parti républicain en partie à cause de son incapacité à dénoncer Joseph McCarthy et, en 1955, il devint démocrate. En 1957, il s’est opposé, sans succès, à une résolution présentée au Congrès par Dwight Eisenhower, demandant une autorisation préalable pour une action militaire au Moyen-Orient, la qualifiant de « constitutionnellement dangereuse ». Après le fiasco de la Baie des Cochons, en 1962, Morse prédisait que « nous sommes dans une situation dans laquelle nous ne verrons probablement plus jamais le Congrès adopter une déclaration de guerre avant le début d’une guerre ». L’histoire lui a donné raison.

Morse s’opposait si souvent aux actions militaires non autorisées et parlait si souvent en fin de journée, devant une salle vide, qu’il méritait le surnom de Five O’Clock Shadow. En 1963, la semaine précédant l’assassinat de John F. Kennedy, Kennedy avoua à Morse en privé : « Wayne, je veux que tu saches que tu as absolument raison dans ta critique de ma politique au Vietnam. » Au printemps, lorsque Johnson a demandé une appropriation militaire, Morse l’a accusé de « tenter par voie indirecte d’obtenir l’approbation du Congrès pour notre action militaire illégale et unilatérale au Sud-Vietnam sans présenter une demande de déclaration de guerre ».

En août, Morse s’est opposé à la résolution du Golfe du Tonkin pour des raisons constitutionnelles, la qualifiant de « déclaration de guerre antérieure », de « fuite de la responsabilité du Congrès » et d’amendement de facto de la Constitution américaine. Il a averti ses collègues que « le peuple américain perdra rapidement sa liberté si vous ne cessez pas d’alimenter la tendance vers un gouvernement par la suprématie de l’exécutif ». En 1965, lorsque Johnson ordonna le bombardement du Nord-Vietnam et envoya cinquante mille soldats au Sud-Vietnam : « C’est vraiment une guerre », déclara le président cet été-là. Morse est devenu l’un des principaux orateurs lors des rassemblements du mouvement anti-guerre en pleine croissance.

En 1787, la Constitution américaine donnait explicitement au Congrès le pouvoir de « déclarer la guerre ». Lorsque, lors de la Convention constitutionnelle, Pierce Butler de Caroline du Sud a évoqué la possibilité que le président exerce ce pouvoir, Elbridge Gerry du Massachusetts a répondu qu’il « ne s’attendait jamais à entendre dans une république une motion autorisant l’exécutif seul à déclarer la guerre ».

Beaucoup d’encre et de sang ont coulé sur cette question depuis le Vietnam, notamment en ce qui concerne l’action militaire américaine au Moyen-Orient, en Irak, en Afghanistan et en Iran.

Abraham Lincoln, siégeant au Congrès soixante ans plus tard, était d’accord. Il a déclaré que les délégués avaient compris que le pouvoir de déclarer la guerre était « la plus oppressive de toutes les oppressions royales » et avaient donc décidé « qu’aucun homme ne devrait détenir le pouvoir de nous imposer cette oppression ». Si un président devait se voir accorder ce pouvoir royal, celui de faire la guerre « chaque fois qu’il le jugera nécessaire », a prévenu Lincoln, « vous lui permettez de faire la guerre à son gré ».

Que les présidents ultérieurs se soient effectivement engagés dans une action militaire sans consulter le Congrès, s’immisçant dans un pouvoir réservé au pouvoir législatif, est un fait du siècle et demi écoulé de l’histoire américaine, y compris pendant les années Trump. Cette pratique fréquente modifie-t-elle la Constitution ? Cette question fait l’objet de vives controverses juridiques depuis la fin des années 1960.

Passant en revue l’état du débat en 1971, le juriste de Yale, Alexander M. Bickel, a abordé l’affirmation selon laquelle la disposition de la Constitution qui accorde uniquement au Congrès le pouvoir de déclarer la guerre avait été modifiée de manière informelle par l’exercice régulier de cette autorité par l’exécutif. Après tout, comme l’avait écrit Louis Brandeis, la Constitution « est capable de croître ». Bickel n’était pas convaincu. Il y a peut-être de la croissance, a-t-il soutenu, mais on ne peut pas prolonger la durée d’un mandat présidentiel, ni abolir le Collège électoral, par la « croissance », et on ne peut pas non plus accorder à l’exécutif le pouvoir de déclarer la guerre par la force de l’habitude. Pour être clair, Bickel s’est opposé à la guerre américaine au Vietnam. Mais son argument, ici, était simplement d’ordre constitutionnel : « Personne n’aurait jamais dû raisonnablement supposer que les États-Unis pouvaient entrer en guerre sur décision présidentielle. »

Beaucoup d’encre et de sang ont coulé sur cette question depuis le Vietnam, notamment en ce qui concerne l’action militaire américaine au Moyen-Orient, en Irak, en Afghanistan et en Iran. Le débat tend encore à se diviser en deux camps. Un camp s’en tient strictement à l’affirmation selon laquelle le Congrès est seul habilité à déclarer la guerre. L’autre camp soutient que le président a le pouvoir, en tant que commandant en chef, de s’engager dans une action militaire pour défendre les Américains en cas d’urgence. Ces deux affirmations peuvent être vraies, mais on ne peut guère parler d’une impasse, ni même d’une véritable séparation des pouvoirs. Le Congrès, ayant échoué à plusieurs reprises à exercer son pouvoir de guerre, ne le peut plus efficacement. Et quant à ce qui constitue une urgence, c’est le président qui décide, lui permettant, comme l’a dit Lincoln, de faire la guerre à son gré.

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« Les présidents américains ont-ils le pouvoir de déclarer la guerre ? par Jill Lepore. Extrait de L’Amérique inachevée : 250 ans de droit et de gouvernanceédité par Alexandra Natapoff et Guy-Uriel E. Charles. Réimprimé avec la permission de The MIT Press. Copyright 2026. Cet essai est une adaptation d’une version antérieure parue dans le New-Yorkais.